Livello ed enfiteusi

Il diritto di affrancazione dei terreni concessi dal Comune

Roberto Nannarone

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L’ultima verifica demaniale del nostro Comune è il “Progetto di sistemazione e verificazione dei terreni demaniali del territorio comunale” redatto dal geom. Marcello Accili il 5 aprile 2007, approvato dalla Regione Abruzzo con Determinazione Dirigenziale n. DH7/417/Usi Civici del 28 aprile 2008, pubblicato il 5 maggio 2009 e ripubblicato in data 23 aprile 2010. L’iter di approvazione di tale progetto non risulterebbe ancora definito e l’esame della documentazione ad esso allegata suggerirebbe una sua radicale “rivisitazione” prima dell’approvazione definitiva da parte della Regione Abruzzo.
Nell’analizzare questa verifica demaniale e le altre due che l’hanno preceduta (Sidoni del 1939 e Guetti del 1974), ho evidenziato in passato gli aspetti contraddittori che ne compromettono l’attendibilità.
La documentazione allegata al Progetto demaniale, oltre alla Relazione Tecnica illustrativa ed alla Documentazione storica rinvenuta nell’Archivio Comunale ed in quello Storico dell’Aquila, è costituita soprattutto dai cd. Ruoli, cioè gli elenchi delle terre, distinte per destinazione: Ruolo demanio libero, Ruolo dei terreni già legittimati nel possesso della Frazione di Frattura, Ruolo dei terreni abusivamente occupati proposti per la legittimazione del possesso e Ruolo dei terreni abusivamente occupati proposti per la reintegra.
Sulla base delle risultanze del Ruolo dei “terreni gravati da uso civico”, il Comune è tenuto ad attivare la procedura per la reintegrazione al proprio patrimonio e la contestuale ingiunzione ai cosiddetti “occupatori abusivi” per il rilascio dei terreni.
Il possesso abusivo di terreni del Demanio Civico può essere legittimato solo nel caso eccezionale previsto dall’art. 9 della Legge 16 giugno 1927, n. 1766, qualora si dia prova della contemporanea esistenza delle tre condizioni indicate al comma 1: "che l’occupante vi abbia apportato sostanziali e permanenti migliorie; che la zona occupata non interrompa la continuità dei terreni; che l’occupazione duri da almeno dieci anni".
In mancanza, l’occupazione è considerata sempre senza titolo e sussiste l’obbligo di restituire le terre al Comune e, come ha precisato il Consiglio di Stato, con la sentenza 8365/2003: “la reintegrazione del suolo gravato da uso civico ha per presupposto il solo accertamento della natura del bene e della autorizzazione ad esso inerente, sicché non può rinvenirsi un diritto degli occupanti a rimanervi in condizioni contrastanti con detto presupposto”.
Una parte consistente dei terreni inseriti nel “Ruolo dei terreni abusivamente occupati proposti per la reintegra” sono in verità i terreni che nel catasto risultano intestati al “Comune di Scanno” come “concedente” ovvero “direttario”, mentre i privati cittadini, come “livellari” ovvero come titolari dei “diritti dell’enfiteuta”.
Analizzare correttamente gli istituti giuridici del “livello” e dell’”enfiteuta”, suggerisce un particolare approfondimento della documentazione allegata al Progetto di verifica demaniale, per valutare se la scelta operata dal Perito demaniale che ha considerato questi terreni come “abusivamente occupati proposti per la reintegra” sia corretta ovvero legata semplicemente al fatto di aver rinvenuto in catasto l’intestazione della Ditta al “Comune di Scanno – direttario”.
È pacifico che, qualora tali terreni “concessi dal Comune” siano stati inseriti nel “Ruolo dei terreni proposti per la reintegra” senza un’adeguata indagine storico-giuridica, l’intero Progetto demaniale presenterebbe rilevanti criticità che suggerirebbero un necessario riesame per stralciare tali terreni dall’elenco delle terre “gravate dagli usi civici”.
Una urgente revisione del Piano è, inoltre, necessaria anche per un ulteriore rilevante motivo legato al fatto che i terreni già appartenenti alla Chiesa ed ai benefici ecclesiastici nel Progetto demaniale sono stati considerati, a Scanno, “gravati da uso civico”, mentre a Frattura, “reintegrati”, contravvenendo ad un principio giuridico acclarato anche dalle recenti sentenze del Commissario degli Usi Civici regionale, che non esistevano gli usi civici ecclesiastici.

Le origini storiche del “livello”
Il “livello” è un istituto giuridico, con origini nel mondo romano, ma sviluppatosi nel periodo medievale, che consiste nella concessione di un terreno agricolo (o anche di un immobile urbano) a fronte del pagamento di un fitto.
Il fatto che il termine “livello” sia indicato nei registri catastali non è comunque un elemento decisivo di prova. Il Catasto è, infatti, nato solo per esigenze tributarie (per individuare il debitore dei tributi fondiari). Come avvenuto a Scanno, nel periodo dell’impianto del catasto geometrico, negli anni 30 del secolo scorso, i termini “concedente” e “possessore livellario” possono essere stati storicamente inseriti in modo privo di certezze, di seria affidabilità e in assenza di alcuna base documentale. La stessa Corte di cassazione ha sancito che “alle risultanze catastali non può riconoscersi valore probatorio decisivo in ordine alla proprietà del bene, ... giacché quello catastale è un sistema secondario sussidiario rispetto all'insieme degli elementi acquisiti attraverso l'indagine istruttoria”.
Alcune sentenze del Commissario degli Usi Civici, su ricorsi proposti da cittadini di Scanno, hanno riconosciuto la piena proprietà di terreni intestati nel catasto al Comune di Scanno “direttario”, sulla base della ricerca storico-giuridica effettuata sui catasti Onciario e Provvisorio Napoleonico.
Il nome deriva dal latino “libellus”, documento con cui si consacrava la costituzione del rapporto e che specificava gli obblighi gravanti sul “libellario”. In particolare, in “duo libelli pari tenore conscripti” venivano scritte tutte le condizioni del contratto, in modo che ciascuno dei contraenti ne avesse uno firmato.
La Chiesa, un ente ecclesiastico o un Comune, nella loro veste di proprietari (detti anche “livellanti” o “direttari”) concedevano (non è scorretto dire “vendevano”) il c.d. “dominio utile” (da intendersi come “possesso e godimento”) sul terreno, in perpetuo o “per un certo termine”, a fronte del pagamento di un corrispettivo annuo (detto appunto livello).
Il contratto prevedeva la costituzione di un diritto reale di godimento sul fondo, liberamente alienabile inter vivos o mortis causa. Il concedente conservava il dominio diretto e riacquisiva il dominio utile alla cessazione del rapporto o alla morte del livellario. Poiché il canone era davvero tenue e il concessionario viveva sulle terre ricevute, con pieni poteri di utilizzazione, il livellario spesso veniva considerato quale vero proprietario.

L’assimilazione del livello all’enfiteusi
Con l’entrata in vigore dei codici del 1865 e del 1942, i vari rapporti di tipo agrario, identificati quali “livelli”, “censi” ed “enfiteusi” hanno perso definitivamente la loro identità, sono stati accorpati e hanno ricevuto una disciplina unitaria, che ha finito per identificarli e confonderli con l’”enfiteusi”.
Il R.D. 12 ottobre 1933, n. 1539 (Approvazione del regolamento per l’esecuzione delle disposizioni legislative sul riordinamento dell’imposta fondiaria), all’articolo 55, considera unitamente, a proposito dell’intestazione catastale, l’enfiteuta e il livellario. Allo stesso modo, le figure dell’enfiteuta e del livellario vengono equiparate dall’articolo 29, R.D. 8 dicembre 1938, n. 2153 (Approvazione del regolamento per la conservazione del nuovo catasto terreni) a proposito delle note di voltura.
Tale fenomeno ha trovato conferma anche nella giurisprudenza, che, in certe occasioni, non ha mancato di sottolineare alcune differenze tra i vari istituti. La Corte di Cassazione ha indicato che “il "livello" ha natura di diritto reale di godimento su bene altrui, assimilabile all'enfiteusi anche in punto di disciplina ed estraneo ai rapporti regolati dalla speciale legislazione sui contratti agrari...” ed anche “il regime giuridico del c.d. “livello” va assimilato a quello dell’enfiteusi, in quanto i 2 istituti, pur se originariamente distinti, finirono in prosieguo per confondersi e unificarsi, dovendosi, pertanto, ricomprendere anche il primo, al pari della seconda, tra i diritti reali di godimento”. Secondo Consiglio di Stato, sentenza n. 6863/2020: “il livello è un diritto reale, assimilabile all'enfiteusi, con la conseguenza che è alla disciplina di quest'istituto che occorre far riferimento, per la titolarità del diritto all'indennizzo anche per il livellario ...”.

L’affrancazione
Ai sensi degli articoli 957 e ss., cod. civ., l’enfiteusi si configura come un diritto reale di godimento a favore del concessionario o utilista sul fondo, che rimane di proprietà del concedente (denominato anche direttario o titolare del dominio diretto).
Alla luce di queste brevi considerazioni, ci si chiede, pertanto:
a) chi sia il vero proprietario del fondo: il concedente o il livellario;
b) se sia possibile la cancellazione del livello o dell’enfiteusi
In virtù dell’applicazione delle norme del Codice civile dettate in materia di enfiteusi, deriva che all’enfiteuta (o livellario), oltre al diritto di possedere ed usare il fondo (salvo l’obbligo di migliorarlo e di pagare il canone), è attribuito il diritto di affrancazione, cioè il diritto di divenire proprietario dell’immobile mediante il pagamento di una somma di denaro pari a quindici volte l’ammontare del canone; si tratta di un diritto potestativo cui il concedente non può opporsi. A favore del concedente è invece previsto il diritto di chiedere giudizialmente la devoluzione del fondo, cioè l’estinzione dell’enfiteusi e la restituzione del bene, qualora l’enfiteuta deteriori o non migliori il fondo ovvero sia in mora nel pagamento di due annualità (art. 972 c.c.).
A partire dagli anni ‘90, alcuni Comuni, facendo l’inventario dei propri beni immobili, hanno scoperto di essere concedenti di livellari, e, dopo aver riscontrato che, in alcune volture catastali dipendenti da atti recenti, erano stati omessi i loro diritti, senza che fossero stati in precedenza trasferiti, hanno provveduto alla correzione di questi “errori” di intestazione presso le Agenzie del territorio.

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